軍民融合法律服務(wù)——有待深度發(fā)掘的一片藍(lán)?！痔旖?/h3>
2020-03-02 00:00:00
在我國(guó)，軍民融合是一個(gè)老話題，但又是一個(gè)未充分開(kāi)發(fā)的大市場(chǎng)。十八大以來(lái)，中央政府提出了軍民融合要向深度融合發(fā)展的要求，極大激發(fā)了該領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)活力。據(jù)保守估算，軍民融合產(chǎn)業(yè)規(guī)?？蛇_(dá)數(shù)萬(wàn)億，僅上海一市2016年的軍民融合產(chǎn)業(yè)規(guī)模就達(dá)3800億元。相應(yīng)的，相關(guān)法律事務(wù)也充滿了廣闊開(kāi)發(fā)前景。
一、軍民融合簡(jiǎn)介
（一）概念
“軍民融合”一詞，是1994年由美國(guó)國(guó)會(huì)技術(shù)評(píng)估局在《軍民一體化的潛力評(píng)估》中首次提出。該報(bào)告建議將國(guó)防科技工業(yè)與民用科技工業(yè)相結(jié)合，建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家科技創(chuàng)新體系。[1]
經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐發(fā)展，軍民融合的內(nèi)涵逐漸豐富，已不局限于科技領(lǐng)域。當(dāng)前，在我國(guó)的語(yǔ)境中，軍民融合是指在國(guó)家建設(shè)中，將國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)統(tǒng)籌起來(lái)，使二者形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、共進(jìn)共贏的發(fā)展方式。
（二）國(guó)外軍民融合主要模式
從世界范圍來(lái)看，軍民融合較成功且有代表性的主要有美國(guó)、歐盟、日本以及以色列等模式。
美國(guó)模式是“軍民一體化”。二戰(zhàn)之后，美國(guó)就開(kāi)始實(shí)行解密軍工資料的做法，鼓勵(lì)軍用技術(shù)向民用轉(zhuǎn)化，這大大促進(jìn)了美國(guó)電子工業(yè)的發(fā)展。這個(gè)階段最有名的例子就是電子計(jì)算機(jī)。[2]20世紀(jì)90年代開(kāi)始，美國(guó)啟動(dòng)了新一輪軍民融合，這進(jìn)一步促進(jìn)了美國(guó)科技的飛速發(fā)展。這個(gè)時(shí)期著名的例子是互聯(lián)網(wǎng)。[3]據(jù)估算，目前美國(guó)約85%的軍事核心技術(shù)同時(shí)也是民用關(guān)鍵技術(shù)，80%以上生產(chǎn)軍用品的企業(yè)同時(shí)也在生產(chǎn)民用品。[4]
歐盟的模式是先民后軍、以民促軍，即通過(guò)私有化，用市場(chǎng)引導(dǎo)方式改造國(guó)營(yíng)軍工企業(yè)。這個(gè)模式在歐盟取得了成功，但在俄羅斯卻引發(fā)了嚴(yán)重后果，導(dǎo)致軍工資產(chǎn)大量流失。
日本的模式是“以民掩軍”。二戰(zhàn)后，日本的軍事發(fā)展受到限制。為此，日本大力發(fā)展民間科技，建立軍民一體化公司和準(zhǔn)軍事工業(yè)，通過(guò)這種方式累計(jì)了大量高新技術(shù)，為潛在的軍事需要?jiǎng)?chuàng)造了條件。
以色列的模式是全民皆兵、以軍帶民。以色列模式是由其國(guó)小人多、資源匱乏、周邊安全環(huán)境等特殊地緣形成的。通過(guò)這種模式，以色列既形成了一定的軍事工業(yè)體系，也發(fā)展了民用技術(shù)。
（三）中國(guó)軍民融合的發(fā)展
在我國(guó)，軍民融合經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期探索實(shí)踐，形成了軍民兩用、軍民結(jié)合、寓軍于民、軍民融合等一系列思想。
50年代末，毛澤東就提出了“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”的方針，并對(duì)國(guó)防工業(yè)部門提出要求，“學(xué)習(xí)在軍事工業(yè)中練習(xí)民用產(chǎn)品的本事和在民用工業(yè)中練習(xí)軍事產(chǎn)品的本事”，[5]這就是早期“軍民兩用”的思想。不過(guò)這段時(shí)期，由于軍隊(duì)和政府間職能不清，國(guó)家戰(zhàn)略是為國(guó)防建設(shè)服務(wù)，所以國(guó)防工業(yè)實(shí)際上是獨(dú)立于民間工業(yè)發(fā)展。
改革開(kāi)放后，針對(duì)當(dāng)時(shí)世界形勢(shì)趨于緩和以及國(guó)家社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，中國(guó)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)確立為中心工作，這時(shí)主要強(qiáng)調(diào)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)要服從和服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局。對(duì)國(guó)防科技工業(yè)，鄧小平提出“軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合，軍品優(yōu)先，以民養(yǎng)軍”的發(fā)展要求。20世紀(jì)90年代以后，經(jīng)過(guò)十多年改革開(kāi)放，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到大幅提升。江澤民提出了“寓軍于民”的思想，強(qiáng)調(diào)要軍民兩頭兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展以及提高軍民“兼容程度”。這段時(shí)期，國(guó)防工業(yè)實(shí)行了公司制和市場(chǎng)化改革，航天、航空、兵器、艦船、核等軍工總公司改制成10個(gè)集團(tuán)公司，開(kāi)始了融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段。[6]
進(jìn)入21世紀(jì)以后，為了進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)防科技和軍工企業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，胡錦濤在十七大報(bào)告中提出了“建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊(duì)人才培養(yǎng)體系和軍隊(duì)保障體系，堅(jiān)持勤儉建軍，走出一條中國(guó)特色軍民融合式發(fā)展路子”的思想。此時(shí)，軍民共同發(fā)展進(jìn)入了“軍民融合”階段，內(nèi)涵也得到進(jìn)一步豐富發(fā)展。
十八大之后，軍民融合進(jìn)一步向“深度融合”發(fā)展。中央層面，2013年，習(xí)近平在出席十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)，提出要“努力形成基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域軍民深度融合的發(fā)展格局”。2015年，習(xí)近平在出席十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)軍民融合要形成“全要素、多領(lǐng)域、高效益”的格局。2017年1月，中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)成立。在中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)第一次全體會(huì)議中，習(xí)近平提出要把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，加快形成“全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局”，逐步構(gòu)建軍民一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力。相關(guān)表述進(jìn)一步被寫(xiě)進(jìn)當(dāng)年10月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中。
實(shí)踐層面，在中央層面大力推動(dòng)下，民間企業(yè)開(kāi)始積極進(jìn)入包括高科技在內(nèi)的多個(gè)軍用領(lǐng)域。比如在神舟飛船、“蛟龍?zhí)?rdquo;載人深潛器、C919國(guó)產(chǎn)大型客機(jī)等高科技項(xiàng)目中，都可以見(jiàn)到民間企業(yè)的身影。人才方面，軍隊(duì)形成了依托地方普通高校培養(yǎng)國(guó)防生、直招士官、聘用文職人員等多種渠道。后勤保障方面，許多軍隊(duì)食堂、加油站和幼兒園、子女學(xué)校以及一批軍隊(duì)院校、保障性企業(yè)被撤銷，相關(guān)保障任務(wù)交由民間承擔(dān)。
二、當(dāng)前軍民融合涉及的主要法律門類
軍民融合的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是，形成“全要素、多領(lǐng)域、高效益”的深度融合發(fā)展格局。短期看，發(fā)展還是有輕重緩急的。為了發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，2016年中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》是當(dāng)前軍民融合發(fā)展的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，不但明確了發(fā)展的總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施，也明確了重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。
根據(jù)《意見(jiàn)》，當(dāng)前軍民融合需要重點(diǎn)發(fā)展的是：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防科技工業(yè)、武器裝備采購(gòu)、人才培養(yǎng)、軍隊(duì)保障社會(huì)化、國(guó)防動(dòng)員、海洋、航空航天、網(wǎng)絡(luò)空間、生物、新能源、人工智能等領(lǐng)域。其中基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域又涵蓋了交通基礎(chǔ)設(shè)施、空域使用、空間基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、測(cè)繪基礎(chǔ)設(shè)施、氣象基礎(chǔ)設(shè)施、計(jì)量基礎(chǔ)設(shè)施等。
綜合分析，筆者以為當(dāng)前主要法律需求有（但不限于）以下幾類：
（一）建設(shè)工程類
為了推進(jìn)戰(zhàn)斗力建設(shè)，軍隊(duì)一方面需要進(jìn)行大量的訓(xùn)練設(shè)施和戰(zhàn)場(chǎng)設(shè)施改造建設(shè)，另一方面隨著大量的保障性功能移交給民間，相關(guān)營(yíng)區(qū)的供（排）水、供電、供氣、供熱、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施也將逐步納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造。伴隨而來(lái)的將會(huì)是新一波的建設(shè)工程類法律需求。
（二）知識(shí)產(chǎn)權(quán)類
從古至今，軍事領(lǐng)域都是高科技云集的領(lǐng)域。軍民融合最初就是從國(guó)防科技領(lǐng)域開(kāi)始的，與高科技緊密相關(guān)。早期，高科技主要是從軍隊(duì)向民間單向流動(dòng)。近年來(lái)，隨著民間科技的發(fā)展，高科技已開(kāi)始從單向流動(dòng)往雙向互動(dòng)、相互交融等復(fù)雜形式轉(zhuǎn)進(jìn)。隨之必然產(chǎn)生大量的專利、實(shí)用新型和著作權(quán)許可、轉(zhuǎn)讓等知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律需求。
（三）金融證券類
軍民融合產(chǎn)業(yè)中許多行業(yè)尤其是高科技產(chǎn)業(yè)，比如航天、航空、艦船、生物、人工智能等，都是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、研發(fā)時(shí)間長(zhǎng)、投資回報(bào)長(zhǎng)的資金密集型產(chǎn)業(yè)，往往有著大量的融資需要。因此隨著相關(guān)產(chǎn)業(yè)逐漸成形，必然會(huì)形成對(duì)資金的極大需求，從而產(chǎn)生相應(yīng)的法律需求。
（四）招標(biāo)采購(gòu)類
軍隊(duì)采購(gòu)是軍民融合的重要領(lǐng)域，主要是對(duì)一些民間可以生產(chǎn)的通用物資和設(shè)備，軍隊(duì)不再進(jìn)行生產(chǎn)，主要通過(guò)采購(gòu)獲取。2013年軍隊(duì)開(kāi)始全面推行物資采購(gòu)集中統(tǒng)管改革。2015年以來(lái)，中央軍委后勤保障部和裝備發(fā)展部先后上線了“軍隊(duì)采購(gòu)網(wǎng)”和“全軍武器裝備信息采購(gòu)網(wǎng)”，先后出臺(tái)了集中采購(gòu)、單一采購(gòu)和小額零星采購(gòu)等一系列規(guī)章制度，推動(dòng)軍隊(duì)采購(gòu)規(guī)范化和透明化。據(jù)公開(kāi)資料顯示，僅2016年軍隊(duì)通過(guò)網(wǎng)上采購(gòu)的普通物資成交金額已逾1億元。
此外，還有合同法、保密法、企業(yè)公司法、稅法和勞動(dòng)法等，這些都是在軍民融合產(chǎn)業(yè)中經(jīng)常會(huì)涉及法律門類。
三、律師在軍民融合中的作用
2018年10月15日，中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)軍民融合發(fā)展法治建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要提高軍民融合發(fā)展的法治化水平，以推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展。作為法治建設(shè)的重要力量，筆者以為，律師在軍民融合事務(wù)中大有可為。
（一）顧問(wèn)保障作用
軍民融合雖然經(jīng)過(guò)一段時(shí)間發(fā)展，也取得了一些進(jìn)展，但從實(shí)際情況看，在許多具體領(lǐng)域，不論是軍方還是民間對(duì)怎么融、融什么等具體內(nèi)容和方式都還處于摸著石頭過(guò)河的階段，因之對(duì)其中關(guān)涉的法律更是知之甚少。并且，相對(duì)于民間，軍隊(duì)法律服務(wù)力量比較薄弱，因此在相關(guān)融合事務(wù)上經(jīng)常會(huì)遇到法律保障力量缺乏或不足的情況。這就給了民間律師很大的發(fā)揮空間。顧問(wèn)業(yè)務(wù)是律師的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)范疇，也是比較成熟的法律業(yè)務(wù)，在這方面只要找到切入點(diǎn)，不但可以為相關(guān)部隊(duì)和企業(yè)提供很大幫助，也會(huì)給律師個(gè)人、律所發(fā)展帶來(lái)巨大機(jī)遇。
（二）橋梁中介作用
十八大以來(lái)，為了幫助軍、民單位對(duì)接需求，國(guó)家和軍隊(duì)在互聯(lián)網(wǎng)上搭建軍民融合服務(wù)平臺(tái)、軍隊(duì)采購(gòu)網(wǎng)站、軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)等一系列網(wǎng)絡(luò)、實(shí)體平臺(tái)，然而這些平臺(tái)有的仍存在宣傳不足、推廣不夠、功能不全等、覆蓋面不廣等問(wèn)題，導(dǎo)致地方許多企業(yè)公司對(duì)軍民融合政策、事務(wù)了解不多或者根本不了解。律師作為重要的社會(huì)法律工作力量，可以經(jīng)常接觸相關(guān)企業(yè)和政策法規(guī)，因此在幫助軍、地單位搭建橋梁、建立溝通中有許多事可以做。
（三）促進(jìn)完善作用
如上所述，當(dāng)前軍民融合仍處于初步發(fā)展階段，實(shí)踐中不論在立法層面還是在執(zhí)行層面都還有許多問(wèn)題。以立法為例，還存在著法規(guī)規(guī)章分散化、碎片化、操作性不強(qiáng)，修改廢釋工作滯后，立法資源配不均、重復(fù)立法等問(wèn)題。律師的優(yōu)勢(shì)在于始終處于法律服務(wù)的第一線，面對(duì)的是一個(gè)個(gè)具體的人和事，遇到的是一個(gè)個(gè)實(shí)際的困難和矛盾,對(duì)這些問(wèn)題最容易感同深受，提出的意見(jiàn)建議也往往最有針對(duì)性，這些情況對(duì)決策、立法、執(zhí)行各層面都有重要的參考價(jià)值。因此，在這方面律師可以加強(qiáng)調(diào)查研究，從而為規(guī)范軍民融合工作、促進(jìn)制度建設(shè)發(fā)揮重要作用。
參考文獻(xiàn)
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10.《習(xí)近平主持召開(kāi)中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)第二次會(huì)議》，網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-10/15/c_1123562440.htm，訪問(wèn)時(shí)間2020年2月17日。
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[1] 牛振喜：《各國(guó)軍民融合的歷程及我國(guó)軍民融合的對(duì)策》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2011年第23期。
[2] 第一臺(tái)電子計(jì)算機(jī)是由美國(guó)軍方定制、賓夕法尼亞大學(xué)研發(fā)的“電子數(shù)字積分計(jì)算機(jī)”，于1946年問(wèn)世，用來(lái)計(jì)算彈道的。
[3] 互聯(lián)網(wǎng)也稱因特網(wǎng)，始于1969年美軍的阿帕網(wǎng)（ARPA）,最早用于美軍軍事連接，后推廣到民間。
[4] 黃玥、王雪：《十八大以來(lái)，習(xí)近平這樣部署軍民融合》，網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com//politics/2017-07/26/c_1121380152.htm，訪問(wèn)時(shí)間2020年2月6日。
[5] 陳勁松：《軍民融合：強(qiáng)國(guó)強(qiáng)軍的戰(zhàn)略選擇》，《光明日?qǐng)?bào)》2012年8月30日第9版。
[6] 牛振喜：《各國(guó)軍民融合的歷程及我國(guó)軍民融合的對(duì)策》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2011年第23期。