摘要：本文以中美貿(mào)易爭端的近期動向為背景，從法律實體與程序兩方面介紹了美國提出紡織品特別保障措施的法律依據(jù)，指出我國政府作為應對的主要力量除在雙邊框架內(nèi)尋求解決方案外，更應當從戰(zhàn)略上盡量減小此案對未來紡織品特別保障措施案的先例影響。

關鍵詞：中美貿(mào)易爭端 紡織品特別保障措施 應對措施


. . 2005年8月18日,在舊金山聯(lián)合舉行的中美紡織品第三輪貿(mào)易談判未能達成協(xié)議，雙方商定第四輪磋商八月底舉行。雙方在原則性問題上存在一些分歧。中方再三強調(diào)，中美之間的出口順差不是傷害美國經(jīng)濟的緣由。美國方面希望本次磋商給制造商們帶來更多的確定性。他認為兩天的會談取得了實質(zhì)性進展。中方對于美方提交的協(xié)議，給予了詳盡和具有實質(zhì)性的回應。9月6日,中國同歐盟經(jīng)過長達半個多月的磋商,對中國出口歐盟的被配額阻于港口的紡織品進行有條件入關,初步解決了爭端。紡織品貿(mào)易正在成為中國同相關國家貿(mào)易爭端的一個熱點問題。
. . 中美之間的紡織品貿(mào)易爭端由來已久。2003年11月17日，美國政府紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會 (CITA) 宣布對中國生產(chǎn)的三種紡織品實行特別保障措施。12月24日，美方正式通知我國政府。從該日起，進入美國的原產(chǎn)于中國的針織布、睡衣及胸衣均受到不超過前一年進口量百分之七點五的配額限制。這不僅對國內(nèi)生產(chǎn)這三種產(chǎn)品的企業(yè)、以及包括農(nóng)牧業(yè)在內(nèi)的上游企業(yè)造成嚴重的負面影響。更為嚴重的是，美國這一行動可能只是即將浮出水面的冰山一角，我國的這三種紡織品還面臨著遭其它世界貿(mào)易組織（以下簡稱“WTO”）成員配額限制的危險?；趪鴥?nèi)紡織業(yè)從業(yè)人員將近一億人的現(xiàn)實，這不能不成為一個關系到中國全球化經(jīng)濟利益的重要問題。
. . 盡管報刊文章上對此問題已有許多深入精辟的分析，但對紡織品保障措施認識上仍存在一些誤區(qū)。比如，有文章認為美國此舉在中國赴美采購團出發(fā)在即，表現(xiàn)縮小貿(mào)易逆差的意愿的情況下做出“顯得突然”。這反映出對美方的工作程序不夠了解。根據(jù)美國政府有關程序，對這三種紡織品是否實施保障措施的決定應該在2003年11月17日前做出，因此，該決定與中國赴美采購團“撞車”純屬巧合。還有一種觀點認為美國生產(chǎn)三種紡織品的從業(yè)人員遠遠少于中國，美國政府此舉不公正。拋去美國政府決策是否符合世貿(mào)組織法不說，此種觀點忽略了紡織品貿(mào)易保障條款是針對保護美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益而設，美國政府并無權衡國外產(chǎn)業(yè)利益的義務。不久前，溫家寶總理提出解決中美貿(mào)易爭端的五項原則，其中之一就是避免貿(mào)易問題政治化。這既是對美國朝野近期喧囂的反華評論的反擊，也是對國內(nèi)企業(yè)界的要求。在中美貿(mào)易爭端中，我們應該有理有力的維護我國利益不受世界貿(mào)易保護主義的損害。單純口頭抗議，甚至威脅抵制，恐怕于事無補。鑒于此，本文將首先介紹分析美國對華實施紡織品貿(mào)易保障的法律依據(jù)，并在此基礎上提出中國政府可采取的對策。

一．美國對我國紡織品實施特別保障措施的法律依據(jù)

（一）實體規(guī)定
根據(jù)WTO于1994年通過的《紡織品與服裝協(xié)定》，大多數(shù)紡織品的全球貿(mào)易配額在2004年底都將被取消。但是，出于對中國紡織品在進入世貿(mào)組織后擠占世界市場的擔心，以美國為首的WTO的一些成員在中國入世談判期間對中國的紡織品提出了更多的條件。這就是《中國加入工作組報告書》（以下簡稱“報告書”）的第242段和第246段所規(guī)定的“特定產(chǎn)品過渡性保障措施”。
. . 根據(jù)報告書第242段，在全球紡織品貿(mào)易配額取消后的四年內(nèi)，各成員在某些情況下仍有權對中國的紡織品采取特別限制措施：“如一WTO成員認為《紡織品與服裝協(xié)定》所涵蓋的原產(chǎn)于中國的紡織品和服裝產(chǎn)品自《WTO協(xié)定》生效之日起，由于市場擾亂，威脅阻礙這些產(chǎn)品貿(mào)易的有序發(fā)展，則該成員可請求與中國進行磋商，以期減輕或避免此市場擾亂”?！霸诮拥酱枭陶埱蠛?，中國同意將對磋商所涉及的…產(chǎn)品控制在…不超過當月前最近的14個月的前12個月進入該成員數(shù)量的7.5%的水平”。
. . 另據(jù)第246段，進口國的有關主管機關在判定“市場擾亂”時，可以具體考慮以下客觀因素：(1) 調(diào)查對象（中國）產(chǎn)品的進口量；(2) 進口對該WTO成員市場中同類或直接競爭產(chǎn)品價格的影響；(3) 進口對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。美國在中國加入世貿(mào)組織議定書通過后制定的貿(mào)易法中對“市場擾亂”的定義與《報告書》基本一致。
（二）程序規(guī)定
. . 美國政府于2003年5月21日頒布《關于審理公眾要求實施中國進口紡織與服裝保障措施的程序》（以下簡稱“審理程序”），完成國內(nèi)立法工作，具體規(guī)定了特別保障條款的實施程序。
. . 根據(jù)《審理程序》，紡織品保障措施的主管機關為紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會。該委員會由來自國務院、財政部、商務部、勞工部以及貿(mào)易代表辦公室的代表組成，商務部代表擔任主席，委員會的行政事務由商務部的紡織品貿(mào)易辦公室承擔。任何有資格的實體如企業(yè)、行會或工會均可提出對中國紡織品實施保障措施的申請。如申請信息充分，該委員會則頒布立案通知并邀請公眾對申請?zhí)岢鰰嬖u論意見。公眾評論期為60天，在此期間，該委員會將由主席為首審閱評論意見，并在公眾評論期結束后投票決定是否向中國提出磋商要求。
綜上所述，特別保障措施是中國在入世時所作出的一項相當特殊的承諾。首先，從適用對象上來看，其僅僅針對的是原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品，而一般情況下，WTO所允許的其他保障措施則僅針對產(chǎn)品，對所有成員均適用，是“對事不對人”。其次，根據(jù)《報告書》和美國國內(nèi)立法的規(guī)定，只要美國單方面認定中國的紡織品對本國產(chǎn)品貿(mào)易造成了市場擾亂，即可要求與中國政府進行磋商。“市場擾亂”的標準采用諸如“實質(zhì)性損害”等措辭，比反傾銷或一般保障條款中采用的“嚴重損害”的要求要低。另外，“重要原因”不同于“唯一原因”，不要求該原因在若干因素中處于主導地位或比其他因素更顯重要，這顯然減輕了美國國內(nèi)申請人在申請時的舉證責任，從而向其提供了較傳統(tǒng)的反傾銷訴訟更為便利的貿(mào)易保護手段?？梢灶A見，這些不利因素都會給中國企業(yè)應對磋商談判增加不小的難度。

二. 我國政府應取之對策
. . 筆者認為，在此次中美貿(mào)易磋商談判中，我國政府的基本策略應當包括兩方面。一方面是正面一戰(zhàn)，通過對“市場擾亂”判定標準的準確把握，促使中美雙方及早達成雙方滿意的解決方案；另一方面，即使磋商無果，我國政府也應當從戰(zhàn)略上盡量減小此案對未來紡織品特別保障措施案的先例影響。
（一）促使中美雙方及早達成雙方滿意的解決方案
美國對華三類產(chǎn)品實施特別保障措施的基礎顯然在于“市場擾亂”四個字。根據(jù)紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會目前公開的申請人提供的數(shù)據(jù)，原產(chǎn)于中國的三類進口產(chǎn)品是否對美國市場構成擾亂是值得推敲的。
. . 1.進口數(shù)量。在本案中，根據(jù)美國國內(nèi)申請人在申請書中提供的數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，原產(chǎn)于中國的三類進口產(chǎn)品數(shù)量的增長均集中發(fā)生在2002年，如針織布的進口量在該年增長5％，胸衣增長15％，睡衣增長20％，這是中國入世后紡織品配額放開，國際大分銷商直接進入中國采購所帶來的直接后果。但另一方面，本案并非是因為全球性的生產(chǎn)過剩和經(jīng)濟不景氣而導致進口激增，在中國產(chǎn)品進口數(shù)量增長的同時，美國國內(nèi)市場也在增長。而且，美國國內(nèi)的申請人對進口量的變化有多年豐富的經(jīng)驗，也有充足的機會應對競爭。在這種情況下，中國產(chǎn)品進口數(shù)量的增長幅度，特別是如針織布這樣小規(guī)模慢速的增長，是否足以導致美國市場的擾亂，是值得討論的。
. . 2.實質(zhì)性損害或實質(zhì)性損害威脅。根據(jù)美國申請人的數(shù)據(jù)，美國產(chǎn)品占本國市場的份額和中國進口產(chǎn)品所占之份額似乎處于此消彼長的狀態(tài)。對此，我國政府可以聘請經(jīng)濟師對實質(zhì)性損害或實質(zhì)性損害威脅的指控進行評估，并且應當在一個統(tǒng)一的商業(yè)背景下，綜合考慮與該產(chǎn)業(yè)所處狀況有關的所有因素，比如，生產(chǎn)設備的閑置，公司不能在合理贏利水平上運作，失業(yè)或就業(yè)不足，生產(chǎn)，銷售，庫存，生產(chǎn)能力和生產(chǎn)利用，生產(chǎn)率，利潤，資本支出以及研發(fā)支出等。
. . 3.因果關系。進口數(shù)量的增長必須是導致國內(nèi)生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)實質(zhì)性損害或實質(zhì)性損害威脅的重要原因。我國政府應當首先在經(jīng)濟師的協(xié)助下，找出其他導致實質(zhì)性損害或實質(zhì)性損害威脅的原因，比如企業(yè)兼并和經(jīng)濟不振可能使受進口競爭影響的廠家和未受影響的廠家均處于類似狀況，又比如來源于其他國家的進口也有可能導致短期擾亂。在此基礎上，我國政府應進一步分析中國產(chǎn)品進口數(shù)量的增長是否直接導致了產(chǎn)業(yè)損害的發(fā)生，以及產(chǎn)品進口數(shù)量的增長是否僅僅是產(chǎn)業(yè)損害的次要原因。
. . 4.實施特別保障措施對美國國內(nèi)申請人和消費者的影響。保障措施的實施并不能使美國國內(nèi)申請人成為更強大的或是具有持續(xù)發(fā)展力的產(chǎn)業(yè)，反而只能靠犧牲國內(nèi)消費者的利益給其帶來暫時的支持。我國政府可以通過同美國消費者團體合作，提供證據(jù)表明低廉的紡織品的重要性，從而在磋商中取得戰(zhàn)略性的效果。
（二）尋求其他解決渠道，減小本案的先例影響
. . 在必要情況下，我國政府應該利用世貿(mào)組織貿(mào)易爭端解決機制（DSB），抗議美國對我紡織品的特別保障措施，以達到縮小不利影響的目的。貿(mào)易爭端解決機制規(guī)則相對美國、歐盟國內(nèi)法而言更合理、更公正。在現(xiàn)有的體制框架下，發(fā)展中國家應積極利用這一機制解決與發(fā)達國家的貿(mào)易爭端。從更深遠的意義考慮，將此次紡織品貿(mào)易爭端提交世貿(mào)爭端解決機制，是更好地熟悉游戲規(guī)則、應對將來可能出現(xiàn)的更多、更復雜的貿(mào)易糾紛作“熱身運動”的舉措。
. . 同時，值得我們重視的是，美國是尊崇“自由裁量權”的判例法國家。這一特點表現(xiàn)在此次紡織品貿(mào)易糾紛中，即是其對于特別保障措施中的一些關鍵概念，往往根據(jù)自己對概念的理解和利益的需要，自行選擇其所依據(jù)的法律進行解釋和操作。本案不僅向美國業(yè)界發(fā)出了一個錯誤的信號，也必定會給將來的中美乃至其他國家與中國之間的貿(mào)易開創(chuàng)了一個先例，其結果對未來的紡織品特別保障措施案無疑有引導性的作用。未來的有關當事方就很可能以此為先例，對中國出口和其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的大片灰色地帶進行自由解釋。其他世貿(mào)組織成員也可以援用中國紡織品特別保障條款對中國紡織品設限。目前，歐盟、韓國、加拿大、澳大利亞、新西蘭和印度等國都對中國紡織品實施了特殊保障政策。對此，為保護我國紡織品行業(yè)的長足發(fā)展，即使本案磋商無果，為避免美國及其他發(fā)達國家和地區(qū)掌握先發(fā)優(yōu)勢，我國政府應當強調(diào)特別保障措施的實施是基于本案特殊的事實，利用外交手段積極斡旋，爭取在對我國有利的范圍內(nèi)解決爭端，以免鼓勵美國國內(nèi)其他企業(yè)和其他世貿(mào)組織成員借特別保障措施條款構筑對我國紡織品的貿(mào)易壁壘。
. . 紡織品特別限制措施是一個有著極端敏感性的問題，能否有力應對、如何應對直接影響到中國經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)等諸多問題。政府應成為引導紡織企業(yè)應對特別保障措施的主要力量。當前，我國政府除可以根據(jù)世貿(mào)組織及美國法的規(guī)定，在“市場擾亂”和因果關系上依法進行反駁外，主要應將應對的重點放在尋求一種較好的貿(mào)易摩擦和爭端解決機制上，以進行多渠道、多層次的信息傳達，而不應局限于其采用何種談判形式。這種機制應該能夠確保各方嚴格遵守WTO規(guī)則，把紡織品爭端限制在貿(mào)易領域，防止其向政治領域、其他產(chǎn)業(yè)領域擴大化，力爭將保障措施影響降低到最小程度。