行政執(zhí)法權主要包括行政監(jiān)督檢查權、行政處罰權、行政裁決權。從我國當前的反不正當競爭行政執(zhí)法現(xiàn)狀看，工商機關一般只行使了前兩項權力，而對行政裁決權放棄使用。被侵權者要獲得侵權賠償，只有向人民法院起訴獲得法律救濟。這一現(xiàn)象牽涉到一些比較復雜的法律問題、執(zhí)法指導思想問題和對被侵權主體權益的救濟問題，因此有必要進行一些分析探討。

    提出這一問題的必要性

 

    《反不正當競爭法》是一個多重保護客體的法，他保護的是三方面的權益：一、國家正常的市場經濟秩序；二、被不正當競爭行為侵害的經營者的合法權益；三、消費者的合法權益。這三項功能中，核心是第二項，即被不正當競爭行為直接損害的經營者的權益。而對這些主體的權益救濟的方式，除了排除妨礙（處罰懲戒、責令停止侵害），更重要的是權益的賠償和補償。而自從該法實施到現(xiàn)在，絕大多數(shù)經工商行政管理機關查處的不正當競爭行為，一般都是罰款上交國庫，沒有賠償經濟的裁定。國家公平交易局1996年編的《不正當競爭案例精選》中收錄了全國50件處理不正當競爭的典型案例，總體執(zhí)法質量都是比較好的，但沒有一例行政裁決的內容。*可見這不是一省一市的個別現(xiàn)象， 而是涉及到對法律規(guī)定本意的理解問題和行政執(zhí)行領導機關的一種價值取向問題。由于只罰不裁，使執(zhí)法實踐同立法本意出現(xiàn)了錯位，影響了執(zhí)法效果。這一事實的存在導致了以下的問題：1.同法律本意不符，喪失了該法的一大部分功能。2.使被侵害者得不到合法的法律救濟。由于工商處理過的案件法院一般不再受理，民事賠償訴訟也無從提起。3.對工商機關長久執(zhí)法不利。因為不正當競爭案件主要靠行政執(zhí)法，實踐中處理的90％以上靠工商機關，如果當事人向工商機關舉報后都得不到賠償和補償，勢必影響其向工商機關尋求幫助的積極性。4.不利于提高管理效率和降低管理成本。因為如按有的學者認為的那樣參照有的國家的做法，由行政機關負責檢查處罰，另由法院對同一案件的民事賠償部分進行裁判，則會大大增加國家管理的精力和當事人的精力，也有違我國《反不正當競爭法》合并執(zhí)法的原則規(guī)定。同時也不利于發(fā)揮行政執(zhí)法機關的專業(yè)特長。

 

    只罰不裁的復雜原因

 

    筆者同許多第一線的和高層次的工商機關的執(zhí)法人員探討過這一問題，占主流的思想是認為這是一個實際存在的有待解決的問題，但目前還是只能這樣辦。個中的原因，有許多復雜的因素。

 

    一、法律規(guī)定模糊。《反不正當競爭法》第3 條規(guī)定了“縣以上工商行政管理機關對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查”，對處罰和裁決沒有規(guī)定。在第20條中規(guī)定：“被侵害的經營者的合法權益受到不正當競爭行為損害的，可以向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定造成了一種誤解，以為侵權賠償工商機關可以不管了。由于法律規(guī)定有這些模糊界域，執(zhí)法實踐中就可以各取所需，導致只罰不裁現(xiàn)象。

 

    二、思維定勢原因。長期以來，我們行政執(zhí)法機關在運用行政檢查和行政處罰權力時，都比較駕輕就熟，得心應手，在行使司法裁斷性質的行政裁決權力時，就感到生疏，由此形成了一種思維定勢，片面理解行政執(zhí)法權，以為行政執(zhí)法只要制止了違法行為并進行了處罰就行了。對不正當競爭行為，無論被侵權人有沒有提出賠償請求，一般都處罰侵權人了事，不支持請求人的要求。

 

    三、怕麻煩圖省事。由于行政裁決涉及賠償事實和證據(jù)的查證和質證，涉及賠償額的計算，當事人雙方意見的調解和裁定，在裁定以后，還有可能造成當事人因賠償問題不服引起的雙方向法院起訴，工商機關還要花精力對付訴訟，因此一般對不正當競爭的查處就限于行政處罰，對賠償部分一推了之，要當事人自己解決或另起訴法院解決。

 

    四、被侵權主體被忽略或不在場。有不少不正當競爭案件被發(fā)現(xiàn)后，工商機關可以主動查處，不象法院受案不告不理，必須有原告，而可以在沒有原告的情況下進行查處。有的不正當競爭行為，侵權是泛主體的，如“最好的”，“唯一的”之類的廣告行為，侵權的對象本來就比較模糊而不特定，因此在查處中往往沒有“原告”。有的案件中，雖有原告舉報，一般立案后就成了工商機關和被查處對象兩家的事，“原告”完全被忽略，賠償請求也被忽略了。

 

    五、賠償執(zhí)行機制問題。行政執(zhí)行現(xiàn)在正在成為一個難點，有時連代表國家權益的處罰內容都無法執(zhí)行，因此對平等民事主體的賠償內容，執(zhí)行就更為不易。有的案件移送法院執(zhí)行后，法院由于案件多力量少，也拒絕收案或不能及時執(zhí)行，當事人向工商機關要求，造成久拖不決的問題。因此有的工商機關干脆一開始就推出不管。

 

    不正當競爭行政裁決的法律依據(jù)

 

    行政裁決，是指行政執(zhí)法機關在執(zhí)法時，行使象法院一樣的居中裁斷的職能，對平等主體之間民事賠償糾紛，依照事實和法律作出具有法律效力的裁定。行政裁決和行政處罰雖然在執(zhí)法主體上是一樣的，但執(zhí)法主體的性質和調整的對象是不同的。行政處罰是國家機關同被處罰者兩者之間形成的處罰與被處罰的法律關系，是不平等的，單方的行為，適用的是行政管理法律規(guī)范，法律后果是一種懲罰，罰款受益人是國家；處罰權調整的是國家公權利，因此不能由執(zhí)法人員自行處置，不能調解。行政裁決是國家機關、和兩方當事人之間形成的三方主體的法律關系，國家機關不是權利義務的一方，而是居間的裁斷人，由國家機關對平等主體之間的權利義務關系作出裁斷。適用的是民事法律規(guī)范，法律后果是一種民事上的法律救濟，受益人是被侵害人?？梢赃m用民事調解。

 

    在反不正當競爭執(zhí)法中，行政機關可以不可以行使行政裁決權，在國際上并沒有完全一致的做法。有的國家是侵權調查和行政處罰由公平交易委員會等行政機關行使，刑事追訴也由其提起；民事賠償則由當事人自己向法院起訴；有的國家則可以直接由行政機關在進行侵權調查后直接作出處罰決定和賠償裁決。我國臺灣地區(qū)的《公平交易法》第32條還規(guī)定了損害額3倍以下的懲罰性賠償，由法院裁判。

 

    我國行政法律法規(guī)中對行政機關明確規(guī)定了行政裁決的權力。如《森林法》第34條“由林業(yè)主管部門責令賠償損失”，《漁業(yè)法》第29條規(guī)定“由漁政主管部門責令賠償損失并處罰款”，第25條“由縣以上人民政府責令賠償”?！吨伟补芾硖幜P條例》和《交通事故處理辦法》都規(guī)定公安機關有權就損害賠償問題作出行政裁決。最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》第4 條規(guī)定了公民組織對行政裁決不服的可以提起行政訴訟。因此行政裁決權是我國行政執(zhí)法中廣泛享有的固有權力。

 

    在《反不正當競爭法》中，行政裁決權沒有明確規(guī)定，但全面理解法律，可以認為是享有這一權力的。《反不正當競爭法》第3 條規(guī)定了“縣以上工商行政管理機關對不正當競爭行為進行監(jiān)督檢查”，因此這個法的執(zhí)行主體主要是工商局。在第20條中規(guī)定：“經營者違反本法規(guī)定，給被侵害者造成損害的，應當承擔損害賠償責任。被侵害的經營者的合法權益受到不正當競爭行為損害的，可以向人民法院提起訴訟?！本C合理解行政執(zhí)法權的內容和這兩條法律規(guī)定，并沒有排除工商機關在反不正當競爭中的行政裁決權。因為，1.行政裁決是行政機關執(zhí)法的固有權力；2.反不正當競爭執(zhí)法的主體，法律規(guī)定主要為工商機關，在實踐中絕大多數(shù)案件是由工商機關在處理；3.法律規(guī)定侵權賠償“可以”向法院起訴，而不是“應當”或者“必須”向法院起訴；4.最相類似的《商標法》第39條和《專利法》第60條規(guī)定，侵權賠償可以由工商機關和專利機關作出裁定，而商標法又是《反不正當競爭法》“法律責任”一章中明確指引適用的。因此，在反不正當競爭執(zhí)法中，工商機關不但有權，而且應該就民事侵權賠償問題作出裁定。

 

    反不正當競爭行政裁決，適用于對不正當競爭行為主體進行行政檢查和行政處罰時，被侵害者同時提出賠償要求，而不想提起司法賠償訴訟之時。其范圍，可以適用于所有各種不正當競爭行為中造成侵害損失，被侵者提出賠償請求的案件。工商行政裁決主要有三類：權屬糾紛裁決，侵權糾紛裁決，損害賠償糾紛裁決。反不正當競爭執(zhí)法中這三種糾紛裁決都會遇到，但主要是賠償糾紛裁決。在裁決時要遵循行政執(zhí)法的基本原則，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，查明侵權事實和損害的確鑿證據(jù)，以及互相間的因果關系，依照《反不正當競爭法》第20條規(guī)定的賠償計算方法確定賠償。要考慮侵權人的實際獲利、被侵人的實際損失、聲譽損失和間接損失、為調查侵權行為行為支出的費用等，進行綜合考慮確定。在處罰和賠償同時適用時，應該先以違法所得保障賠償部分，其余部分進行罰款或沒收處罰。即應適用救濟功能優(yōu)先原則。

 

    行政裁決的法律后果

 

    行政裁決具有確定力，非依法定方式不得撤銷；具有約束力，糾紛雙方都必須遵守；具有執(zhí)行力，即對已發(fā)生法律效力的裁定當事人不主動履行的，可以由行政機關或者移送人民法院強制執(zhí)行。

 

    行政裁決會導致五種后果：一是生效后當事人自動履行；二是生效后被行政機關強制執(zhí)行；三是被申請移送法院強制執(zhí)行；四是在當事人提起行政復議后被復議機關撤銷和變更；五是在被當事人不服起訴后被法院依法撤銷。

 

    反不正當競爭法對執(zhí)行問題沒有作明確的規(guī)定，要按相關法律如《行政訴訟法》等的規(guī)定辦理。一般說，其程序同行政處罰的執(zhí)行是基本相同的?！斗床徽敻偁幏ā返?9條規(guī)定，當事人對監(jiān)督檢查部門作出的行政處罰不服的，可以在收到處罰決定15天內向上一級主管機關申請復議；對復議決定不服的，可以自收到復議書15天內向法院起訴，也可以直接向法院起訴。對于執(zhí)行，《行政處罰法》規(guī)定當事人應在決定的期限內自覺履行，或申請法院自覺強制執(zhí)行?！缎姓V訟法》第66條規(guī)定：“公民法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！?br />
 

    對于不服行政裁決的訴訟，人民法院將按行政案件審理，而且只有維持和撤銷兩種選擇。最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》第45條規(guī)定：人民法院對于行政機關關于賠償問題的裁決和強制性補償問題的裁決不服的，按行政案件受理。而按該法規(guī)定，法院對行政處罰顯失公正的，才有變更權，對其他的行政行為，只有撤銷和維持兩種判決權，不可以對行政行為進行變更，以免侵越行政權。這些法律規(guī)定，給及時合理地處理不正當競爭賠償問題，增加了難度。法院審判后認為工商機關賠償裁決顯屬不當?shù)?，只有在撤銷后，判令工商機關重作裁定。這樣勢必加重當事人和工商機關的訟累。為解決這一矛盾，有的學者提出，一旦當事人起訴，法院就應作為民事案件受理，而完全可以將工商機關已經作出的裁定棄置一旁，等于宣布裁定無效。**這一觀點一是同最高人民法院的司法解釋不一致，二會損害行政執(zhí)法權，損害工商機關的裁決積極性，因此也引起了爭議。*** 有的學者認為行政裁決訴訟既不是單純的行政訴訟，也不是單純的民事訴訟，而是行政附帶民事訴訟。兩者互相依存，不可分割，行政訴訟的解決是民事訴訟解決的前提。****在法理上看，這種觀點是對的，但在實踐中，只能按最高人民法院的司法解釋執(zhí)行。

 

    為解決這些法律規(guī)定的矛盾，工商機關在執(zhí)法實踐中有三點可以注意：一、要在反不正當競爭執(zhí)法中充分考慮行政裁決的運用，保護被侵權主體的合法權益，因為在實踐中工商處理過的法院一般就不受理，當事人無法再獲得法律救濟；二、可以對賠償部分盡量進行行政調解，因為調解是當事人自己處分自己的民事權利，協(xié)議達成生效后就有執(zhí)行力；三、如果行政機關決定只處罰而不對賠償作出裁定，那么可以在《行政處罰決定書》中寫明，如不服本決定，可以在幾天內向某機關提起復議申請或直接向某法院起訴；被侵害人某單位的損害賠償請求，可以另行向某某人民法院直接起訴。這樣，可以防止法院因約定不明而故意推諉，當事人也有了起訴的直接依據(jù)，使法律救濟得以落實。



 來源：《中國行政管理》1998年第2期  日期：2005-07-08